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2019年环境影响评价行业年度综述

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        1.行业发展环境

        (1)相关政策大破大立,相关标准更新频繁

          1)相关政策大破大立

        2018年12月29日是环境影响评价行业改革的一个重要时点,这一天《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)修正案获第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过。新《环评法》从法律层面取消了建设项目环境影响评价资质行政许可事项,并要求生态环境部制定建设项目环境影响报告书(表)编制监督管理办法及能力建设指南等配套文件。

        随后,2019年1月19日,生态环境部发布《关于取消建设项目环境影响评价资质行政许可事项后续相关工作要求的公告(暂行)》(生态环境部2019年第2号),明确废止《建设项目环境影响评价资质管理办法》(环境保护部令第36号)和《关于发布〈建设项目环境影响评价资质管理办法〉配套文件的公告》(环境保护部公告2015年第67号)。

        这意味着环评机构的准入门槛大大降低——由以往对环评机构的环评工程师数量、环评工程师的执业再教育情况、环评工程师的执业范围、环评机构执业等级和行业范围等多重限定变为只要有1名环评工程师就能注册公司从事环评工作,而该环评工程师不论工作经历和职业再教育背景如何,都可以从事石油化工医药、农林水利、建材火电、交通运输、社会区域等任意行业领域的建设项目环评编制工作。

        与此同时,生态环境部公告2019年第2号并未发布建设项目环境影响报告书(表)编制监督管理办法及能力建设指南等配套文件,随着环评机构准入门槛的降低,环评从业机构极速扩张,由此引来的低价竞争,劣币驱逐良币,环评工程师全国范围内“挂靠”的现象层出不穷,代人盖章收取环评费用的公司亦浮出水面,引发了市场的动荡。

        为进一步规范环境影响评价服务市场,提升服务质量,2019年9月25日,生态环境部发布《建设项目环境影响报告书(表)编制监督管理办法》(以下简称《办法》),该办法对规范建设项目环境影响报告书(表)编制行为,保障环评工作质量,维护资质许可事项取消后的环评技术服务市场秩序,具有十分重要的意义。2019年10月28日,生态环境部发布了《建设项目环境影响报告书(表)编制能力建设指南(试行)》、《建设项目环境影响报告书(表)编制单位和编制人员信息公开管理规定(试行)》、《建设项目环境影响报告书(表)编制单位和编制人员失信行为记分管理办法(试行)》等三个配套文件,对《办法》的具体实施方式进行补充。《办法》及三个配套文件的出台标志着环评行业监管进入全新时代,形成以质量为核心、以公开为手段、以信用为主线的建设项目环境影响报告书(表)编制监管体系。

        2)相关标准更新频繁或首次发布

        2019年-2020年,环境影响评价相关适用标准更新频繁或首次发布,环评与排污许可衔接更加紧密。主要体现在:

        ①包括《环境影响评价技术导则 大气环境》(HJ 2.2-2018)、《环境影响评价技术导则 土壤环境(试行)》(HJ964-2018)、《环境影响评价技术导则 地表水》(HJ2.3-2018)《环境影响评价技术导则 城市轨道交通》(HJ453-2018)、《建设项目环境风险评价技术导则》(HJ169-2018)、《规划环境影响评价技术导则 总纲》(HJ130-2019)、《环境影响评价技术导则 铀矿冶》(HJ1015.1-2019)、《环境影响评价技术导则 铀矿冶退役》(HJ1015.2-2019)、《环境影响评价技术导则 广播电视》(HJ112-2020)等环境影响评价技术导则全面更新,首次发布了《规划环境影响跟踪评价技术指南(试行)》(环办环评〔2019〕20号)、《临空经济区规划环境影响评价技术要点(试行)》(环办环评[2019]15号)。

        ②包括《危险废物填埋污染控制标准》(GB18598-2019)、《涂料、油墨及胶粘剂工业大气污染物排放标准》(GB37824-2019)、《制药工业大气污染物排放标准》(GB37823-2019)、《挥发性有机物无组织排放控制标准》(GB37822-2019)、《农用污泥污染物控制标准》(GB4284-2018)、《建筑给水排水设计标准》(GB50015-2019)、《危险废物鉴别技术规范》(HJ298-2019)、《污染源源强核算技术指南 陶瓷制品制造》(HJ1096-2020)、《污染源源强核算技术指南 汽车制造》(HJ1097-2020)、《铜冶炼废气治理工程技术规范》(HJ2059-2018)、《制糖工业污染防治可行技术指南》(HJ2303-2018)、《陶瓷工业污染防治可行技术指南》(HJ2304-2018)、《玻璃制造业污染防治可行技术指南》(HJ2305-2018)、《炼焦化学工业污染防治可行技术指南》(HJ2306-2018)、《印刷工业污染防治可行技术指南》(HJ1089-2020)、《输变电建设项目环境保护技术要求》(HJ113-2020)等环境影响评价相关标准规范更新或首次发布。

③加强了环评与排污许可的衔接,更新了《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》,出台了一系列行业或设施设备的排污许可证申请与核发技术规范。

         (2)环评分类管理不断简化

        按照国家简政放权、“放管服”相结合等工作要求,建设项目环境影响评价分类管理不断简化。比如生猪养殖建设项目,只根据出栏量规模大小设置报告书和登记表两类,不再有编制报告表的生猪养殖项目。

        (3)成渝“双城经济圈”利好持续释放

        2020年1月3日,习近平总书记在中央财经委员会第六次会议指出“要推动成渝地区双城经济圈建设,在西部形成高质量发展的重要增长极”。2020年4月9日,国家发展改革委印发了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》,指出“编制成渝地区双城经济圈建设规划纲要。加快推进规划编制实施,促进重庆市、四川省通力协作,加大成渝地区发展统筹力度,发挥中心城市带动作用,加强交通、产业、环保、民生政策对接,共同建设具有全国影响力的科技创新中心,加快培育形成新动力源”。

         在此政策的影响下,一批涉及交通、产业、环保、民生等领域的建设项目正在持续推进,对环境影响评价服务市场的利好也在持续转化和释放。

         (4)新冠疫情对行业发展的不确定性增加

        新冠肺炎疫情爆发以来,我国经济社会发展受到较大的负面冲击,随着当前疫情防控取得阶段性胜利,国家和地方一系列支持复产复工政策的出台,经济社会和生活秩序正在全面恢复。但全球疫情防控形势依然严峻,受全球经济需求疲软影响,我国产业复苏前景仍具有一定的不确定性。这对于服务于产业发展的环境影响评价行业来说,不确定性也有所增加。

        (5)行业壁垒制约环评服务社会功能发挥

        一些公共基础设施领域行业建设单位环评咨询服务机构库,筛选优质环评从业机构为推动其项目前期工作的初衷是好的。但是,在机构库设立时,缺乏行业协会的指导,形式上过分强调环评机构“全国选拔”,致使许多真正熟悉我市生态环境现状的环评机构不能入围竞投参与基础设施建设项目环评,而筛选的外省环评机构也受地域和经验限制对我市生态环境保护目标分布、污染防治政策实施情况等缺乏深刻把握。由此,不但制约了环评服务社会的功能发挥,也影响了建设项目的有效推进。

        (6)招标投标法修订对引导良性竞争的效果尚有待观察

        在咨询服务领域,低价中标等不正当手段是长期制约咨询市场健康发展的一个因素。环评行业也不例外。2020年4月,国家发展改革委法规司书面邀请第十三届全国人民代表大会第二次会议和政协第十三届全国委员会第二次会议期间提出与《招标投标法》修订相关议案、建议、提案的十多位全国人大代表、全国政协委员对修订草案提出宝贵意见。本次修订的招标投标法力图纠正过去招投标领域“重价格、轻质量”的现状,也引起了咨询行业的期待。但未来是否能够有效遏制低价中标,更好引导市场良性竞争尚有待进一步的观察。

        2.行业发展概况

        (1)规划环评市场需求趋于理性,建设项目环评市场持续萎缩

        自2016年中央环保督查以来,我市工业园区、交通、工业、水利、能源、矿产、城市建设等领域的规划环评已基本实现了全覆盖。地方政府各级各部门因早期对规划环评认识不到位,随后为了满足环保督查整改要求集中委托编制规划环评也告一段落。这也意味着未来五年或更长的时间规划环评市场不会再出现2016年-2020年由需求爆发性增长带来的红利期。规划环评市场未来将主要以消化跟踪评价、规划修编环评等存量市场为主。需要说明的是,在存量市场中,随着“十四五”期间新一轮专项规划的重新编制,也有一定的增量市场机会。但无论是存量市场还是增量市场,作为规划环评的组织者——地方政府各级各部门,已经对规划环评有了较深入的认识,预计未来其需求将趋于理性、有序的释放,不会再出现“为应对督查集中恶补”的爆发性需求。

        建设项目环评市场的萎缩主要是由建设项目环境影响评价分类管理不断简化引起。直接表现为需要做环境影响报告书或报告表的建设项目类别逐年减少。

        (2)环评机构数量不断激增,加剧市场竞争,“红海”效应显现

        根据大数据统计,2019年生态环境部环境影响评价信用管理平台启用仅一个半月,注册环评单位数量与原来具有资质的环评单位数量相比,增加了260%以上,注册单位数量仍在快速增加。已在信用平台注册的环评单位中,拥有10名以上环评工程师的约占10%,主要为以前有环评资质、规模较大的环评机构;拥有1-2名环评工程师的约占50%,主要为以前无法达到资质门槛而依附有资质单位生存,在资质取消后新成立的环评机构。随着规划环评市场需求趋于理性,建设项目环评市场持续萎缩,环评从业机构的大幅度增加势必加剧环评市场“僧多粥少”的“红海”效应。

        (3)环评衍生市场呈现环境监理、环保验收、排污许可、环境监测、环保管家等多业态发展格局进一步发展

        由于环评市场竞争“红海”效应不断加剧,不少环评机构将工作重心转向环境监理、环保验收、排污许可、环境监测、环保管家等方面,环评衍生市场多业态发展格局进一步发展。其中环保验收、排污许可申报、环境监测、环保管家四个方面的市场密集度相对较高。

        3.行业发展存在的主要问题及对策建议

        (1)行业发展存在的主要问题

        1)劣币驱逐良币局面没有改善

        从2019年到2020年一季度的情况来看,环境影响评价行业劣币驱逐良币的局面并未有所改观。除了以往比较突出的低价不当竞争外,对环评工作质量应付了事和少数环评从业机构、环评工程师全国范围代为“盖章”、“签字”收取费用的现象也十分突出。

         对环评工作质量应付了事主要体现在两个方面:

         一是告知承诺审批制环评项目由于生态环境主管部门不再组织传统的审查、审批,一些环评机构为了加快项目完成率实现资本金周转,大量承接并低质量完成,最后导致环评报告未能体现建设项目行业特征,评价结论不可信而在技术复核后被撤销环评批复,严重挫伤民营企业的事件在全国范围内都有出现。

        二是照抄照搬照转环评模板,缺乏对项目行业特征、生态环境影响因素、涉及的环境敏感区、减缓影响的措施进行针对性分析和评价,不负责任、抄袭造假、粗制滥造事件时有发生。而这样的模板反复在网上共享、传抄,错误不断积累放大。比如目前百度可查的沥青拌合站苯并芘的产污系数就有0.10g~0.15g/t沥青和0.01g~0.015g/t沥青两个版本,污染物源强计算参数相差竟一个数量级,其原因不排除某项目在源强计算时数据小数点错误,从而又被反复传抄,致使错误放大。而2020年3月,作为我国科学技术殿堂的中国科学院南海海洋研究所编制的深圳湾航道疏浚工程(一期)环评报告书征求意见稿公示版更是被发现因为传抄环评报告模板连项目名称都张冠李戴,令人瞠目结舌,对项目实施可能对红树林、鸟类、水质等造成的影响和保护措施,也没有进行认真细致的评估。

        少数公司、环评工程师全国范围“盖章”、“签字”则更是自生态环境部环境影响评价信用管理平台启用以来的一个“现象级”事件。少数公司、注册环评工程师疑似存在将证件作为要素资本全国范围内售卖的行为,以致于环境影响评价信用管理平台显示一些注册环评工程师成为一年撰写50本以上环评报告的“高产作家”(一本建设项目环评报告正常的工作周期通常为1~2个月,即一人一年大约可撰写6~12本环评报告)。

        低价竞争、照抄照搬照转、全国范围“盖章”“签字”三种现象以一种或几种同时出现的形式抢占环评市场,挤占操作规范环评机构的生存空间,在行劣币驱逐良币的同时,更为严重的是伤害了环境影响评价制度的科学性和权威性。与此同时,由于劣币驱逐良币引起的环评质量堪忧导致建设单位后期无法通过环保验收、排污许可证、正常投产或被事中事后抽查复核为质量不合格、撤销环评批复所带来的经济损失和生态环境主管部门审批公信力的下降,其损失更是不可估量。

        2)弄虚作假危害环评行业健康问题迁延难愈

        从2019年到2020年一季度来看,建设项目环境影响评价因为生态环境部环境影响评价信用管理平台启用后,一些不法分子利用环评公示的信息私自刻章伪造签名,弄虚作假企图蒙混过关攫取利益的现象有了很大改善。

       但在规划环评领域,由于规划环评并不需要注册环评工程师执业,也不纳入生态环境部环境影响评价信用管理平台。一些不法分子私自刻章伪造签名,弄虚作假或挂靠环评机构四处招揽业务的情况则有所抬头。

        3)环评衍生咨询服务市场发育度仍不高,与此同时,综合服务能力优势者对传统环评衍生服务市场的颠覆初视端倪

         环评衍生咨询服务市场仍不高主要表现在:环境监理随着环办[2012]5号文等规范性文件的废止,业务开展缺乏法律依据,市场发展长期迟滞;环保验收则随着法律条文修改,甚至都不需要相关领域持证人员主持编制,其劣币驱逐良币的现象也较突出。

         与此同时,综合服务能力优势者对传统环评衍生服务市场的颠覆已初现端倪。比如,一些环境监测机构依托与企业签订长期监测服务合同所带来的公共关系优势,可第一时间获取企业拟开展验收、排污许可、委托环保管家服务等需求的市场信息,并且以长期监测服务带来的丰厚资本金为基础,实现既保证工作质量又压低企业验收、排污许可、环保管家服务的成本,这样具有环境监测、验收、排污许可、环保管家等综合执行能力的企业相较传统的环评机构,竞争优势不言而喻。

        还需要指出的是,环境监测机构需要投入较大的一次性投入进行环境监测实验室的建设,其一次性的硬件投入需求不低于500万元,后期人力成本、设备维护和升级等更是无算。由此可见,资本金充足也是从业机构能够在环评衍生市场如鱼得水的重要保证。

        而2019年另一个“现象级”的事件则更加值得传统环评机构警醒。那就是看似与环保毫不搭界的万科物业,中标成为深圳市河流水质科技管控项目的“环保管家”。从传统环评行业一边倒的口诛笔伐中不难看出万科入局环评衍生市场的“鲶鱼效应”。但从另一个方面来看,万科的入局更加印证了综合服务能力优势者对传统环评衍生服务市场运行模式颠覆的可能。作为上市公司的万科有着充足的资本和现金流,不仅能够支持普通的环境监测机构的设施和人员投入,甚至可以按照物联网和大数据的思维将环境监测的服务质量升级。试想如果有一天,万科成立专门公司以高薪从传统环评机构招揽环境监理、环保验收、排污许可、环保管家等领域再搭配物联网、大数据、人工智能等加持的环境监测体系,其对传统环评机构运营模式的颠覆将更甚。

        (2)对策建议

         1)引入“互联网+”的思维,促进质量优先理念深入人心

        生态环境主管部门、行业协会应通过公众号等网络新媒体宣传平台大声呼吁——质量是环评咨询服务的生命线,需要项目建设单位、环评技术单位等各负其责,联合把关。建设单位要承担主体责任,择优选择环评文件编制单位,全过程参与,提供全面、真实的项目情况,对报告的内容和结论负责。技术单位要规范工作的各个环节,以严谨的工作态度编制报告,客观实际的反映项目可能带来的环境影响,提出有针对性的、可行有效的措施建议。

        在此基础上,生态环境主管部门要加强差异化的监督管理,加强对疑似存在低价竞争、照抄照搬照转、全国范围“盖章”“签字”的环评文件的规范性检查和质量检查。对投机倒把、服务态度不端的环评机构坚决严惩不贷。

        只有通过大力宣传质量优先,同时又严惩服务态度不端,双管齐下,才能有效促进环评市场风清气正,让质量优先理念深入人心。

        2)充分发挥行业协会自律的作用

        要规范环评及衍生市场,离不开行业协会自律作用的发挥。这一点从浙江等东部发达地区的管理经验来看也可见一斑。

         在浙江,行业协会自律已成为规范行业行为,促进市场健康发展的主要力量。目前浙江行业协会商会约4135家,其中省级296家。仅环保领域就包含了环保产业协会、环评与环境监理行业协会、环境监测行业协会、环保装备行业协会、室内环境治理行业协会等多个细分领域。其中环评与环境监理行业协会在对相关机构进行资格认定、自律考核方面正发挥着积极作用。

         如2019年4月,浙江省环评与环境监理行业协会发布了《关于2018年度浙江省环境影响评价机构信用等级评定结果的公示》;如在环办[2012]5号文等环境监理的规范性文件废止以后,浙江省环评与环境监理行业协会自行组织环境监理资格认定和考核评估,发布了《2018年第一批环境监理资格拟推荐名单公示》、《2017年年度浙江省建设项目环境监理单位考核结果公告》等,因此我们对重庆市如何充分发挥行业协会自律提出以下建议:

         ①建立环评机构协会登记备案机制——在渝或来渝从事环评报告书、报告表编制的机构应主动到协会登记备案。协会对机构各项证书原件进行校验。对各机构进行自律监管。后续我市中介超市建立之后可与之对接。

        ②建立环评机构考核机制。包括:

        实行反不当竞争核查——接受会员单位关于反不正当竞争和低价倾销的举报,对伪造签章、低价竞争协助工商管理部门进行查证(非会员单位举报可建议其持相关证据直接向工商部门申诉)。对存在低价竞争嫌疑的评价机构,协会发问询函要求其澄清事实同时提交项目环评报告初稿由协会组织进行函审。函审未通过且存在重大质量问题的纳入协会对机构的信用考核结果。

         建立环评质量管控机制——建立登记备案机构动态项目库。备案环评机构在环评报告报送审查之前(报告书在二次公示第一日前,报告表在报送审查或承诺登记前)将相关项目信息录入协会项目库,评价机构凭借项目库发送到机构授权委托负责人的验证码,登录完成信息录入并提交报告初稿。

协会组织行业专家对初稿进行抽选或全面函审(函审费用通过会员会费加以充实),明确项目环评是否通过的建议反馈给生态环境主管部门。函审过程作为公众参与的组成部分与项目环评正常审批或报备流程同步进行,函审结果供生态环境主管部门参考。对二次公示期间函审不通过的环评机构,协会可推荐专家给予3日的辅导,会员单位可自愿选择是否接受辅导(专家咨询费由协会支付),非会员单位如自愿接收辅导,协会收取一定费用用于支付专家咨询费。

        函审结果为不通过且存在重大质量问题的评价机构,相关结果纳入协会对环评机构信用考核评级系统。

        衔接各级生态环境主管部门,对未在协会登记备案函审的环评机构编制的报告向市级生态环境主管部门提出纳入市级大抽查技术复核范围的建议。

        各级生态环境审批部门可前往项目库查询项目编制单位是否存在混淆评价机构名义的问题,有相关问题可商请协会进行核查。

         3)由行业协会牵头,大力培育环评衍生的事中事后咨询服务市场和全过程咨询服务市场

         ①重构事中咨询市场。首先以环境影响评价法为基础将环境监理重新定义为对环评批准后在建设和调试过程中落实情况的一项跟踪评价业务,理清原环境监理与工程监理的法律边界(本建议中暂命名为事中评价咨询)。其次,对需要开展事中评价咨询的行业范围进行界定,建立从事相应行业类别事中评价咨询的推荐机构名单和考核机制。第三,争取生态环境主管部门的政策支持。争取主管部门预留办公经费,通过政府购买服务形式对一些敏感项目委托事中评价咨询。鼓励交通、水利水电等重大基础设施项目的建设单位自行购买事中评价咨询服务。

         ②强化事后咨询市场监管。参照环评机构行业自律监管体系,对环保验收机构和监测机构强化监督管理。实行年度考核和信用评级。

        ③繁荣全过程咨询市场。以“环保管家”为主要抓手,建立健全规则制度系统、考评办法。

        4)建立园区、工业、农业、水利、交通、能源、城市建设等行业领域窗口指导机制

        帮助相关行业设立更加科学合理的环评机构筛选库,杜绝流于形式。同时也让更多更熟悉我市生态环境现状的环评机构入库,为我市的建设发展服务。

         5)生态环境主管部门、行业协会应会同有关部门会商促进环评及衍生市场健康发展和充满活力的机制

        一方面,不断鼓励和培育综合能力优势机构成长壮大;另一方面,利用“鲶鱼效应”引导专业方向突出的环评机构苦练内功,不断进步;第三方面,建立严防资本跨界可能导致市场垄断的防范机制。市场的开放包容既需要万科这样的“鲶鱼”来激活,但也要防范“大树底下寸草不生”,防范资本野蛮干预产业发展或凌驾于产业之上。

         6)政府相关部门应强化靶向指导和监管

         ①在职权范围内对协会实施自律管理的正当性给予充分支持,保障信息公开、言路通畅。如前述与项目环评正常审批或报备流程同步进行的协会组织专家函审,作为公众参与的组成部分,生态环境主管部门应依法责成建设单位对函审问题进行采纳或不采纳说明。

         ②参考浙江模式,为依靠行业协会方式加强行业能力建设提供相应的政策支持和经费支持。

2020年11月16日
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